「貸金業制度に関するプロジェクトチーム」第十一回事務局会議の概要

日時		平成22年1月28日（木）11時00分～12時00分
場所		金融庁 15階第1研修室・第2研修室
出席者		田村内閣府大臣政務官（金融担当）、泉内閣府大臣政務官（消費者担当）、中村法務大臣政務官、警察庁生活安全局　立﨑生活経済対策管理官、経済産業省商務情報政策局　坂口取引信用課長、日本銀行企画局 吉岡審議役
議題		諸外国の状況について ・金融庁     ・アナ・エリソン氏   （英国ポリシス　研究員）

【金融庁の説明】

• 今回は、５カ国（ドイツ、フランス、アメリカ、イギリス、韓国）の貸金業の状況について、外国当局、調査会社、研究者等からのヒアリング結果等を基に作成した資料に沿って説明したい。資料中の為替レートは、2009年末の相場をもとに、円換算した数字となっている。

• まず、ドイツから説明したい。ドイツの場合、金銭の貸付けを業として行う場合には、信用機関として、信用制度法に基づき連邦金融監督庁（BaFin）から免許を受けることが必要である。

• ドイツの信用機関は、その大半が、預金も取り扱っている金融機関であり、消費者金融については、こうした信用機関、特に地方銀行、貯蓄銀行、信用協同組合が主な担い手となっている。したがって、日本の消費者金融業者や商工ローンに相当するようなノンバンクは、一般的に存在しない。

• 一方で、貸付けの仲介業者が、信用制度法の業規制の適用を受けることなく活動しているとの指摘がある。大手個人信用情報機関シューファー(Schufa)は、2007年にまとめたレポートの中で、(1)貸付けの仲介業者が、借り手から根拠もなく著しい高い手数料をとるケースがあること、(2)その際、信用力に問題があるため、国内の信用機関から借りられない者に対して、外国の金融機関に仲介するケースや、実際には仲介しないにもかかわらず手数料だけ徴収する詐欺的なケースがあること、(3)外国の金融機関に貸付けを仲介するケースでは、このような借り手のリスクをカバーするために高い延滞料を課していること、等を指摘している。

• 上限金利に関する規制は、実定法上は存在しないが、判例法において存在する。判例法に基づく上限金利規制として、毎月ドイツ連邦銀行より発表される市場金利の2倍、又は市場金利プラス12％のいずれか低い方を超えると、金利は民事上無効になるとされている。貸付けに付随して発生する費用は、基本的に利息に含まれるが、貸倒れリスク等のカバーのために、借り手が強制的又は任意に支払う保険料等については、利息とは別に徴求することが認められている。

• 借り手の年収に応じて貸付額を制限する総量規制は設けられていない。

• 次にフランスにおける貸金業の状況であるが、金銭の貸付けを業として行う場合には、銀行と同様、信用機関として、信用機関・投資企業委員会(CECEI)から免許を受けることが必要である。ただし、ノンバンクの場合、参入に必要な最低資本金は、銀行より低くなっており、ノンバンクは、2億9000万円、銀行は、6億6000万円となっている。

• 消費者金融については、商業銀行等の一般的な銀行と、消費者金融を専門とするノンバンクが主な担い手となっている。

• 銀行以外の金融機関をメンバーとするフランス金融会社協会(AFS)に加盟している業者の消費者金融市場における貸付残高の占有率は、2008年現在で約60%となっている。

• フランスにおいては、暴利的利率というものがあり、それを上回る貸付けは法律（消費法典）により禁止されている。これに違反した場合、その金利は民事上無効になる。また、暴利的貸付けを行った者、及び暴利的貸付けに協力した者には、刑事罰が科される。

• この暴利的利率の定義は、貸付時点の平均包括実質利率（フランス銀行が四半期毎に市中金融機関を調査して算出する平均利率）に3分の4を乗じた利率である。

• 貸付けに付随して発生する、直接又は間接の費用、手数料、報酬に加え、保証料等のあらゆる借主の負担は、利率に含まれる。

• 借り手の年収に応じて貸付額を制限する総量規制は設けられていない。

• 次に、アメリカであるが、貸金業務に関する規制は、連邦法にはなく、各州法において定められている。例えば、ニュ―ヨーク州の場合、(1)2万5千ドル(230万円)までの個人向け融資、(2)事業のために用いる資金のうち、元本5万ドル(460万円)までの融資、であって、利率16%超の金銭の貸付けを業として行う場合、州法に基づく貸金業の免許を受けることが必要である。

• 消費者金融については、商業銀行、ノンバンク、信用組合が主な担い手となっている。このうち、ノンバンクによる消費者信用の残高は、2008年末で約53兆円にのぼり、消費者信用全体(約240兆円)の約22.1%を占めている。

• 商業銀行は、クレジットカード等のリボルビング型の与信の割合が高く、ノンバンクはリボルビング型の与信の割合が低い状況となっている。

• 上限金利に関する規制は、連邦法にはなく、各州法において定められている。州法における上限金利は、ニューヨーク州の場合、25%である。ただし、貸金業者や銀行等の免許を受けずに金銭の貸付けを行う場合には、16%が上限金利となる。

• ニューヨーク州法においては、貸付けに付随して発生する手数料等を利息に含めるとの規定はないが、手数料等として、貸し手が借り手に請求できるのは、元本の1%または50ドルのいずれか小さい額までに制限されている。

• ニューヨーク州法においては、借り手の年収に応じて貸付額を制限する総量規制は設けられていない。

• 次にイギリスであるが、50ポンド以上の個人向けの金銭の貸付けを業として行う場合には、消費者信用法に基づき公正取引庁から免許を受けることが必要である。

  なお、かつては貸付額の上限について2万5,000ポンド(370万)の上限規制があったが、2006年に撤廃されている。

• イギリスにおける消費者向け与信の年間総額は約29兆円であり、占有率で見ると、銀行が約79.3%、住宅金融共済組合が約1.9%、その他が約18.8%となっている。

• 上限金利に関する規制は法律上存在しないが、消費者信用法によって、裁判所は、ある信用取引が暴利的信用取引と認める場合には、契約を変更できることとされている。

• 改正消費者信用法(2006年)において、不公正な関係に関する規定が制定され、暴利的信用取引は、契約条件だけではなく、販売方法や取立行為などを含めた契約全般について、不公正取引という概念に基づき判断されることとなった。

• 借り手の年収に応じて貸付額を制限する総量規制は設けられていない。

• 次に韓国であるが、金銭の貸付けを業として行う場合には、貸付業法により、市長又は道知事の登録を受けることが必要となる。ただし、クレジットカード会社は、与信専門金融業法に基づき、金融監督委員会の許可を受けて営業を行っており、キャッシングであっても貸付業法の対象とならない。

• 2009年3月末において、登録を受けている貸付業者の数は、約15,700業者であるが、そのうち営業報告書により事業の状況が把握できる約7,800業者の貸付残高は、約4,100億円となっている。

• 上限金利については、アジア通貨危機後、制度を大幅に変更し、上限金利規制を1998年に撤廃した。その後、高金利の問題が社会問題になり、再び上限金利規制が設けられた。現在では、貸付業者や銀行等による年利49%(60%を超えない範囲内で大統領令により定められた率)を上回る貸付けは、貸付業法により禁止されている。一方、貸付業者や銀行等以外の者による年利30%を上回る貸付けは、利子制限法により禁止されている。

• 貸付けに関連して貸付業者が受け取った、礼金、割引金、手数料、控除金、延滞利子、立替金等については、その名称がいかなるものであっても、全て利子とみなされる。ただし、担保権設定費用及び信用情報業者に対する信用照会費用（当該取引の締結と返済に関する付帯費用として大統領令により定められた事項）は除外されている。

• 借り手の年収に応じて貸付額を制限する総量規制は設けられていない。

【アナ・エリソン氏】

• どの国の規制当局も、消費者金融について、(1)信用供与は経済・社会で重要な役割を果たしている、(2)競争的で透明な市場が必要、(3)貸し手の不当で不公正な手法を防ぐこと等が必要、との消費者保護に関する懸念事項などを共有している。

• また、当局においては、(1)責任ある貸付け、(2)金利の透明性、(3)消費者教育の必要性に対する国際的なコンセンサスが形成されている。

• 金利規制と総量規制については、特に意見が分かれるところであり、規制当局の対応は国によって大きく異なる。そのため、各国によって、信用市場の規制が大きく異なるものになる。

• イギリス政府が行った調査で、金利規制や総量規制は、市場に影響を及ぼすことが示唆された。まず、規制が実施されれば、信用の供給が制限され、リスクの高い借り手である低所得者や零細企業が影響を受けることになり、締め出された借り手がヤミ金融へ流れてしまう危険性があるということが示唆された。また、金利規制、総量規制により、生活を切り詰めている最も脆弱な人々の資金繰りが困難になり、それが続くと、経済的に苦しい人から資金難や破産のリスクも高くなっていき、消費全般、ひいては経済全般に影響を及ぼす可能性があることが示唆された。

• 次に、フランス、ドイツの状況を説明したい。フランスとドイツには類似性があり、両国とも上限金利が低いレベルに設定されてきている。また、国営の信用延滞登録機関が存在し、その機関に延滞情報が登録されている個人は融資を受けられない。異なる点として、フランスは、金利規制と過重債務管理に重点を置いており、貸出す時点での金利規制が重要視され、制度が細かく規定されている。これに対し、ドイツは、元来、自主規制の考え方が根付いていることもあり、貸出し後の延滞や債務不履行の防止に重点を置いている。

• 次にイギリスとアメリカの状況を説明したい。両国とも金利の透明性と業者の責任ある貸付けに重点を置いた、より市場志向のアプローチを取っている。

• アメリカの場合、ローンやクレジットカードの市場において、金利規制は存在していない。金利を規制するのではなく、貸し手が自らリスクベースの与信判断をすることにより、貸出しに対して、何%の利率を課すかを決定している。このリスクベースの判断の際には、信用情報機関の登録データを用い、リスクスコア方式で利率を計算している。

• 上限金利については、設定されている州と設定されていない州があり、大半の州(38州)は、少額融資を上限金利の例外扱いとするか、短期高金利融資を可能とする特別法を設けている。

• イギリスの場合、金利規制は存在せず、業者による責任ある貸付けが求められている。

• 規制のあり方によって、消費者信用市場及び消費者への影響も異なると考えている。例えば、ドイツの場合、信用商品の種類が少なく、消費者信用市場の成長も遅い。延滞債権の比率は、各国と比較して相対的に低いが、その代償として、低所得でリスクのより高い借り手の多くが信用市場から締め出されている。

• フランスの場合、低金利のリボルビング信用が主流となっており、信用市場の成長が早く、信用へのアクセスが容易である。しかしながら、低所得・ハイリスクの借り手の延滞率が高く、延滞者は自動的に過重債務管理体制の管理下に入れられる。結果として、多数の借り手が過重債務に陥り、金融の本流から締め出されている。

• フランス、ドイツ両国において、金利規制は過重債務の防止につながっておらず、ドイツでは過重債務は悪化の一途をたどっており、フランスではさらに急速に悪化している。その過重債務の状況であるが、ドイツの場合、失業率と正比例するとされている。フランスの場合は、過重債務が増えた原因として、低所得者層に対するリボルビングが定着し、延滞が多く発生していることが考えられる。

• 次にイギリスであるが、幅広い信用モデルが存在しており、様々なローン商品により高リスクとされる人たちも与信を受けることが可能となっている。その結果、人口一人当たりの負債総額はドイツ、フランスより高くなっている。深刻な過剰貸付けの発生率というのは、これまで相対的に低位にとどまってきたが、近年、貸し渋りや不況が広まるにつれて、低レベルから急激に上昇しつつある。

• イギリスは過去10年間、市場が急成長を遂げたにもかかわらず、フランスやドイツとは異なり、同じ10年間の間に、過重債務の比率は一貫して下がってきている。

• 一人当たりの負債額は、イギリスの方がドイツより高いが、人口1,000人当たりの破産者数は、ドイツの方がイギリスより高い。

• ヤミ金融の貸付けは、上限金利が導入されているフランスやドイツの方がイギリスよりも高くなっている。

• フランスとドイツの高リスクの信用利用者は、イギリスの借り手よりも様々な諸費用が課せられることが多い。

• 高年利の商品が禁止されているアメリカの州では、他の州と比べて、違約金がかなり高い。

• ニューヨーク連邦準備銀行の調査によると、アメリカの2つの州では高コストの信用が禁止された後に経済的困窮者が増加しており、また、別の州では、高コストの融資規制が緩和された時に経済的困窮者が減少したという報告もある。

• 私としては、金利や信用供与を規制しようとすると、意図せぬ影響が出る可能性が大きいと考えている。貸付けに対する規制は、それ自体が過重債務を抑制、防止するものではないということが、諸外国の事例により分かっている。そして、社会的に脆弱な立場にある人たちを保護する目的で作られた規制が、逆に彼らをより困窮に陥らせてしまう危険性も存在している。規制が厳しくなればなるほど、返済能力のある借り手が、必要な信用を享受することができなくなる可能性が高まる。その結果、消費にも水を指してしまうことになり、経済全体への影響も考えなければならない。

【質疑応答】

• ○　日本では、いわゆるセーフティネット貸付けとあわせて、例えば自治体などがカウンセリングを行いながら生活の再建を図って行く取組みが必要、との考え方がある。諸外国では、セーフティネット貸付けは行われているのか。また、行われているとしたら、どのくらいの規模で行われているのか。

• （答：アナ・エリソン氏）イギリスにおいては、リスクの高い者又は低所得者層向けのソーシャルレンディング、あるいはセーフティネット貸付けの制度が充実している。福祉手当を受けている人がソーシャルファンドから借入れをすることができる制度が存在しており、毎年の貸出総額は約８億ポンド（ローンの契約数にすると約100万）を貸し出している。このソーシャルファンドからの借入れは、すべて一律無利子で、福祉手当給付金より返済額が差し引かれる。他方、これらの借入れの需要は増えつつあるのに対して、供給がなかなか追いつかない状況である。それと平行して、クレジット・ユニオンのような非営利機関が低所得者層向けに提供する「手頃で利用しやすい融資（affordable credit）」というシステムはあるものの、「手頃で利用しやすい融資」には多額の政府助成金を投入しなければならないため、このような貸付けを発展させることは困難のようである。

  オランダで行われているソーシャルレンディングシステムは非常に実効性も上がっているようで、人気もある。しかし、こちらもやはり需要に追いついていない状況である。

  いずれの国の制度であっても、自治体や非営利の仕組みでこういった制度を立ち上げた場合、規模を拡大していくことが困難であり、また、緊急時の対応が難しく、個人の需要に即応することが非常に困難であるという印象を持っている。

【質疑応答】

• ○　ドイツやフランスには、ソーシャルレンディング制度はないのか。

• （答：アナ・エリソン氏）ドイツやフランスにおいてもソーシャルレンディング制度はあるが、イギリスよりも規模が小さく、他の融資と比べると、主に小額の緊急時の資金提供を行っているため、一般の消費者や利用者からの人気はいま一つである。

  フランスの制度というのは利用しづらく、手続きが煩雑で時間がかかるということで規模的には極小にとどまっている。

• ○　各国で不公正な手法を防ぐ取り組みがなされていると思うが、各国の多重債務問題の状況や、貸金業者の取立ての状況など、日本と比べて違いはあるか。

• （答：アナ・エリソン氏）私がこれまで見てきた先進国の信用市場では、暴力的な回収行為などが問題となるケースはあまり無く、日本のようにここまで問題となっていないようである。

• ○　資料の12ページの「英国における過重債務の傾向」のグラフについて、1991年の前後で右肩上がり、右肩下がりの傾向になっているけれども、これは金利規制を解除したことによる効果なのか。

• （答：アナ・エリソン氏）イギリスの1991年の問題債権、不良債権の発生状況というのは、住宅不況に関係があるとされている。なお、前回イギリスで問題債権がピークだった年は、不況に陥った年であり、結果的に住宅価格も下がった年である。それ以来、イギリスでは経済成長開始後の時期は一貫して、問題債権のトレンドは下降曲線をたどってきたが、最近になって、再び低レベルから徐々に上がり始めている。これは経済が景気後退時期に再び入ったということと、それに伴って住宅価格が下落し始めていることによると考えられる。また、失業率も上がり始めていることも関係している。

• ○　資料の14ページによると、イギリスは、違法な貸付けが発生した率が少ないということだが、総量規制や金利規制がない中で、どういう違法な貸付けのケースが想定されるのか。

• （答：アナ・エリソン氏）消費者金融の免許を取得せずに貸付けを行っているケースが違法貸付けに該当する。全体に占める割合は非常に小さいが、それでも一定の違法業者は存在しており、これらの業者の融資対象となるのは、どこからも融資を受けられない者や、今までの借入先との間で何らかのトラブルを起こしてしまって借入れができない者である。

  なお、フランスやドイツにおいて、どのような者が違法な貸付けの対象となっているのかというと、イギリスと同様に、合法な貸し手による融資を受けられなくなった経済的に困窮している者やリスクの高い者たちである。両国においては、過去に返済の面で問題があった借り手には融資を行うことが禁じられているため、このような立場におかれる人たちがかなり多い。

• ○　日本では、多重債務者について大きな社会問題となったが、諸外国において、多重債務はどの程度問題となっているのか。

• （答：アナ・エリソン氏）多重債務者はフランスやドイツでも問題となっている。また、イギリスにおいても、多重債務者が存在することは確かである。他方、イギリスを例に取ってみると、政府からの出資を受けたカウンセリング制度が充実している。このカウンセリング制度は、相談に行くことによって、担当者が借入れをしている複数の貸金業者の間に入って、条件交渉をしてくれるものである。

• ○　金融庁の報告資料5ページによると、フランスでの暴利的利率は21.4％ということである。しかし、金利の概念はいわゆる間接費用などの手数料なども含むのがフランスにおいても一般的と考えるが、その際の利率が不明である。昨年７月のイギリス政府の報告によると、実質金利は大体29.4％ぐらいだったと記憶しているのだが、そういった情報があれば教えていただきたい。

• （答：アナ・エリソン氏）フランスの状況は、欧州消費者信用指令（European Consumer Credit Directive）の対象となる全てのEU諸国において共通するものであり、同指令では、年間平均金利を標準書式にて提示しなければならないこととなっている。その中に、必須手数料等を全て含めることとなっている。

（以　上）